01/01/2023 第一百八十七期
 
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迈向“二十一世纪民主”──试论中国政改优化创新超越之路(Ⅳ)
作者 庞忠甲
2010年10月1日


2.建议采行“公投确认”机制,完善干部“选贤举能”任用制度

 

选贤举能,从孔夫子到柏拉图,都不以为非直接投票选举不可;但脱离民意票决的选贤举能,又如何保证人民行使最高的也是最后的选择权呢?

 

凭人民自由意志产生或认可政府主要官员和民意代表,是建立民主政治体制的基本步骤,从而一方面赋予政府合法性﹐另一方面确定政府权力的上限,亦即是人民拥有最大和最后制衡权力的体现。

 

前文谈到,西方民主国家成本高昂,实则很大程度上流于形式,而又欲罢不能的传统直接普选制度,应非今日民主政治的当然的唯一的最佳选择。

 

在我们的创新改革方案中,建议结合中国具体情况,实行一种对在职主要领导干部定期公开考绩和经受民意投票“确认”(Confirmation)以定去留的制度,从而保障遴选人才的科学性和公平性,体现人民选择和制衡政府的至高无上权力。这种制度,就是组织化举荐,和民意票决概念相结合的超现代化产物。

 

设想人民投票确定政府和民意代表的人选,可按以下两大类型进行: (1)直接选举; (2)间接举荐,公投确认。

 

1)关于直接选举

 

1987年,中国颁布了旨在保障亿万农民自治权利的《村民委员会组织法(试行)》,规定“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。”1998年正式施行的村委会组织法进一步明确了村委会的自治性质,并完善了直接选举的程序。村委会组织法试行至今,中国绝大多数省份实现了数百万村委会干部由上级指派、任命,到由村民直选产生的平稳过渡。直接选举现已成为中国基层选举的主要方式。 

   

直接选举在中国城乡基层的蓬勃发展,体现了执政党和政府发扬社会主义民主的决心。美国前总统卡特早在20019月在观摩江苏省一个农村村委会选举后,就由衷地感叹道:“中国农民珍惜自己的权利,中国领导人支持村委会选举,这一进程不可逆转。”

 

1989年颁布的《居民委员会组织法》,又确定了居委会是城市居民自治组织,由居民选举产生。除选举自治组织负责人外,根据宪法和地方组织法,中国的县乡两级人大代表也由选民直接选举产生,县级人大代表选举每五年举行一次,乡级人大代表三年举行一次﹔总数达三百多万以上的县乡两级人大代表都由直选产生。

 

中国普遍实行村级领导人和乡、县级人民代表直选,由于选民对候选人可有比较直接的接触和了解,是一种富有实际意义的直接民主制度,应当坚持、扩大和继续完善;改进的重心在于确保产生候选人方式真正体现直接民主的本来意义,发展和健全竞选机制,减少以至避免执政党任何形式的包办代替,直至名副其实的“党政分开”,使之成为人民民主生活的基础。

 

2间接举荐,公投确认

 

在较高层级上的政府领导人,可以继续沿用执政党主持下经由广泛协商推荐差额候选人名单,同级人民代表大会无记名投票选举的方式产生;区、县级以上人民代表也可沿用执政党主持下经由广泛协商推荐差额候选人名单,在下级人民代表大会上无记名投票选举的方式产生。差额候选人应能在人民代表大会上公开竞选,包括抒述政见,互相辩论,为票决提供更为充分的依据。至于权力制衡机构评监会领导人的产生方式,也可比照办理。

 

中共20027月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》,在干部选拔任用的基本原则、基本程序、基本方法和扩大民主、强化监督等方面作出了更加科学、规范和严密的规定,中组部有关负责人称它是“党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章,也是从源头上预防和治理用人上不正之风的有力武器。”作为一项有力的举措,组织部门在对某一人选考察前实行预告的制度和任职前进行公示的制度,也在广泛推行。20027月,中共首次将公开选拔官员列入《党政领导干部选拔任用工作条例》,使之成为党内任用官员必须遵守的规则。多年来,中国各地公开选拔的党政官员数以万计,他们多担任省级以下党委、政府或部门的副职。这项新办法使参与人事决策的人员大大增加,改变了“少数人选人”的局面。

 

这种规定的主要意义在于提高上述间接举荐遴选人才的质量,其积极意义应毋庸疑;但是,即便这种措施获得充分贯彻,甚至扩大应用于第一把手,也无法防范优秀人才手握权力后利欲熏心,转而走向自己的反面。

 

古往今来,反贪不止,贪凤愈炽的历史经验和严峻现实显示,只要仍然缺乏有效的制衡机制,任何立意良好、雷厉风行的改进对策,总是回天乏力,决不可能挽“绝对腐化”狂澜于既倒。

 

为了充分贯彻“代表最广大人民的利益”的原则,确保“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,无论间接举荐制度完备到了什么程度,还是要落实到“主权在民

”这个基点上,切实体现人民的“普遍意志”,和人民拥有的最大的也是最后的制衡权。为此,建议通过试点,取得经验,逐步推行“公投确认”办法,从根本上充实和完善“间接举荐”制度的民主内涵。

 

“公投确认”和传统的普遍选举一样,都是公民一人一票运用自由意志行使权力的方式;不同的是,传统普选用来“产生”官员,“公投确认”则用于“确认”已经任命了的官员。

 

“公投确认”,就是对于上述间接选举产生的行政、立法和权力制衡机构等各级主要领导人,在法定任期中间,举行公民投票,交付民意直接确认,亦即批准其继续任职的资格。此时公民的一人一票权利将用于表达对于政府主要成员的“确认”(Confirmation)意见,如果投票结果不能获得足够的认可水平,应按一定的程序进行调整其职务。

 

通常规定主要政府官员任期四至五年、至多连任一次,以防形成特殊利益输送关系网路。但是这种限制往往造成前期小手小脚、谨言慎行、墨守陈规,不犯大错误,以维护连任的机会。这种情形不利于做好长远施政规划,官员真正能够发挥创意、果断地有所表现的时日,一般说来往往局限于较少后顾之忧,但为时不多了的第二任期之内。

 

一旦采行这种公民一人一票的“确认”制度,每次“确认”的正负结果,无异于经历一场民主选举中赢得连任或鞠躬下台。循此我们可以设计出一种较长的总任期与适中的“确认”周期相结合,以及一定连任机会的制度,利于主要政府官员争取为自己的施政纲领作出远景规划,产生比较稳定的长期效益。

 

举个例子,设想某一级地方首长的任期定为九年,每三年举行一次“确认”投票,如果第一次就通不过,只能做了三年就鞠躬下台;如果每次都获通过,做满九年任期时,这位官员可以要求连任一次为期三年的“认定”投票机会,如获上级批准并经选民票决通过,意味着总任期最长可达十二年。

 

这种一人一票的“确认”制度,是人民对一般官员的综合全面评价机会、给予好官肯定和表彰的授奖大典、也不啻对无德无能之辈或贪官污吏的当头棒喝,起到民愤出气筒和安全阀的作用。

 

这种确认性的票决方式,可以成为一种贯彻主权在民的民主原则的切实有效的另类直接票决制度。它较之传统的普选,不必经由化费浩繁的参选、竞选和辅选活动,可以节约大量费用、时间和社会成本,而且避免许多消极的负面的因素;更重要的是,人民将能依据有关官员任职期间的确凿有据的政绩和操守表现作出可靠的判断和抉择;有关政府官员从此将直接置于人民由下而上的监督和选择之下,其官位存在的理由,归根到底只能是人民的认可和授权。

 

与此同时,应当订立制度,对于遴选得中,脱颖而出,特别是考核成绩优异的领导成员,让他(她)们得到受之无愧的报酬、待遇和和鼓励,包括获得马克思式共产主义的某些“按需分配”优惠,适当照顾其直系亲属,免于后顾之忧;对于绩效卓著的优秀官员,任期结束后应享有令人珍视的优厚退休俸禄,得到国家、社会和人民的感谢和褒奖,人间天堂的大门将为他(她)们大开。这种报酬、待遇和鼓励必须恰如其分,在整个国家的分配体制中起到表率作用,但不能破坏了“极高明”的中庸原则而走上极端。过份提高官员报酬,美其名曰“高薪养廉”,其实无异利用权力致富自肥。我们不必要以柏拉图式放弃私人财产和家庭生活的“共产”来“施虐”人民公仆,但是柏拉图要求的那种“在为人民服务中得到满足”的“义人”品性应该视为作为政府高官的“超级选民”应有的特质。

 

政府官员除了应享恰如其分的报酬、待遇和和鼓励,此外不能拥有任何特权。至于“以权牟利”或“权钱交易”之类,均在绝对禁忌的奇耻大辱之列,严刑峻罚、声败名裂随时伺候,一旦失足,将要成为不堪回首甚至堕落人间地狱的千古大恨。

 

现任政府官员如果不能通过期中确认投票,将失去人民以为他不再称职的权位,这种情形无疑是当事人政治生涯的莫大败笔,声誉、报酬、待遇和社会地位势将大幅贬值,较之西方社会一般竞选公职失利的影响和后果严重得多,同时也将损及主持干部选拔任免的执政党的令名。因此,“确认”投票制度将为政府官员反贪防腐、导正吏治产生一种强大的威慑压力,归根到底,将为政府官员避邪归正提供真实、强大、有效的私心驱动力;也对执政党提出了更加严格的高标准的培养和遴选任务,以及加强对干部监督、考核的要求。

 

现任政府官员如果通不过期中确认投票,仍由执政党主持对不称职官员循序调整职务以及重新遴选取代人员。因此,这种民意票决确认制度并不削弱执政党的实权和地位;恰恰相反,一旦执政党善用这种“安全”的民主架构以贯彻“始终代表最广大人民的利益”的初衷,必将极大地增强人民的信任感和凝聚力,非常有利于形成一个长治久安,稳定中持续发展进步的社会局面。

 

“公投确认”制度也可试用于执政党内部。与地方行政区同级的党组织的第一把手和主要副手等,在任期中途接受全体有选举权的党员“公投确认”,成为加强党内民主,提高执政能力的切实有效措施。

 

这还是“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”(《论语.颜渊》)的道理。

 

3)民意调查可以发挥辅助性导引作用

 

20028月中国零点调查公司,破天荒第一次尝试对中国八大城市市长支持率进行调查。在国内外的分析家们看来,这一调查活动是中国政治史上和社会生活中“值得关注和耐人寻味的新鲜事”。在对北京、上海、广州、武汉、成都、厦门、沈阳、郑州八个城市的340418岁以上成年市民进行多段随机抽样的入户访问后,零点公司发现,“调查结果相当正面”。

 

零点调查公司此次调查的其实是十个城市,但因另外两个城市的市长支持率过低,所以他们在报告中只发布了来自八个城市的结果。主持者没有透露另两个城市的名字,但他说明,其中一个城市市长刚上任,另一个城市的市长任期太长,因此,“出于对人们接受心理的考虑,我们做了这样的保留。”在他看来,如果这项调查结果是在十年前进行的,可能会被认为是“捣乱”。现在,“人们的心理承受能力正处于过渡期”。

 

这次零点的调查主要考察市民们对于市长的施政计划、施政表现、廉政形象、个人风格四个方面的了解状况和欣赏程度。主持者认为,这只是简单的粗线条的考察,从全面评估看,这四个指标不够,应当进一步细化和具体到社会保障、教育政策、交通、治安等,看看市民们到底对哪方面满意,哪方面不满意。这样才会对市长们改进工作决策起参考作用。他认为,旨在建立起政府与民众之间良性互动关系的民意测验,应当逐渐深入到中国干部考评制度中去。

 

中国正在建立对于领导干部的多元化评估体系,其中党内考察和党外考察、上级监督和民众监督应并行不悖;民意测评作为一个重要的手段,应当成为法定程序的一部分。其中中介机构的深度民意调查评价,可以作为实施一人一票的“确认”制度的前期演习和准备,也是建立这种制度以后经常的必要的支持性补充活动。

 

上述两大项改革,经局部试点取得成熟经验,一旦转进确立为国家体制,需要相应修订宪法,并制定成套法规和细则。这一发展意味着国家宪政建设中的重大自主创新和历史性转折,具有超越性的里程碑意义。

 

 

3.            政党性质转化

 

1)政党在走向消亡的必然历史长程中,需要适时调整自身性质和功能

 

今日世界的两百多个国家和地区,大概有五千多个政党。只有约二十个国家和地区,主要是一些穆斯林原教旨国家,禁止政党存在。

 

按照马克思主义学说,社会各阶级为了维护和实现本阶级的根本利益,需要组织政党,争取国家的领导权,才能把自己的纲领、路线和政策变为国家的法律,把阶级的意志上升为国家的意志,倚靠国家的强制力量贯彻执行。

 

所以马克思主义认为,政党随阶级的产生而产生,随阶级的消亡而消亡。

 

1920年夏天的第二国际第二届大会的决议《共产党在无产阶级革命中的角色》中说:“随着阶级的全盘废止,无产阶级的党就再也不需要”。

 

1924年斯大林说:“阶级不再存在时,无产阶级专政就会死亡,而党也当然消亡”。

 

毛泽东也说:“阶级消灭了,作为阶级斗争的工具的一切东西,政党和国家机器,将因其丧失作用,没有需要,逐步地衰亡下去,完结自己的历史使命,而走到更高级的人类社会。 ”

 

进入后冷战讯息化和全球化时代,人类社会已经不可能用简单化的阶级观念划分,以阶级斗争为核心的意识形态对峙已告过时,“非群体化”趋势和现代生活方式特点,要求政党在走向消亡的历史长程中适时调整性质和功能。

 

如上所述,一个具有执政资格的政党,时至今日,终要与时俱进,由旗帜鲜明的阶级、集团代表,或特定的主义、信条的代表,逐步转化成为培养、选拔、推荐

杰出管理型政治人才,提供优化治国决策方案的全民性“无主义”政治服务组织。经由这种性质转化,党派或执政党的概念,势将逐渐走上消亡之途,这是人类社会发展进步的趋势和要求,也是马克思主义推论和向望的科学预言,得其先机者为俊杰也。虽然一些国家和地区的政党数量还在增加,但这种进步趋势正在发达国家率先呈现。

 

 

2)中国可以避免经由“一党制”-“多党制”-“无党制”的风险和折腾吗?

 

执政党,是负责组织政府的政党;但是不同体制的国家,党政关系各有千秋。

 

美国实行多党竞选体制,因为三权分立,白宫、参众议院和最高法院的胜出者,往往分属不同政党,因此执政党的概念比较模糊;再者美国政党的主要作用是帮助候选人当选,不干涉政府事务,即便某个政党大获全胜,也只是当选人员依法履行职责,“党组织”无权主导或参与决策;而且政党与党员关系松散,入党、脱党、转党都是自己说了算,党员可以按着自己的自由意志跨党投票,转党参选。在这种情况下,上述政党性质和功能的转化,很容易在不知不觉间发生和发展。讯息高科技发达普及,尤其促进了这种转化。于是可以看到上文列举的种种迹象,而纽约市长彭博索性建议直截了当采行“无党制”选举。

 

《新闻自由导报》199949日报导,中国社会科学研究员刘吉在谈到西方的民主趋势时认为,现在西方的倾向“不是多党,而是政党的消亡”,原因是,在网际网络出来后,产生了“电子民主”,政纲透过网络传播,一个晚上就可招到几十万党员,所以不再需要政党,西方开始走向政党消亡的时候。

 

中国的情况很不相同。建国以来,一贯以坚持共产党的领导为基本原则,执政党直接掌握国家政权,实行“党领导一切”的一元化体制。这种“党即是政,政即是党”的体制,难免催生“绝对权力”导致“绝对腐化”,以及施政效率低落的后果

;而且使得上述转化较难自然而然地发生与发展。

 

换言之,中国执政党性质与功能的转化,固然势在必行,非如此无以因应时代进步大趋势,但特别需要自上而下的主动倡导和努力;反之,很可能因循守旧,以不变应万变,坐失非常历史机遇。

 

据此不妨设想,中国最好由一党制“直接”朝向“无党制”转化发展,就像中国电子工业跳过真空管阶段,直奔半导体那样,是较之重拾多党制陈规旧道更为高明、更加新潮的选择。

 

 

3)高明的政党,最终可能转化成为举荐人才的“大学校”和政策设计智库,充当不干政的“政府制造者”

前总书记江泽民在提出“三个代表”(党必须始终代表着中国先进生产力的发展要求,中国先进文化的前进方向和最大多数中国人民的根本利益。)的同时指出“三个变化”﹕世界在变化﹐中国在变化﹐共产党也必须变化来跟上时代潮流。

 

在这个历史性转化过程中,执政党将在一个相当长的历史时期内掌控主要决策大权;随着转化奏效和成功,必要因应社会进步大趋势要求,遵循管理科学的效能原则,按照优化法定程序而非“人治”意志指定“接班人”,政权逐渐归于“选贤举能”产生的管理型英才政府,最终真正实现“党不干政”的宗旨。

 

中国改革开放总设计师邓小平,一贯站在兴衰成败的战略高度,强调人才建设的特殊重要性,以为:“人才难得”,“事情成败的关键就是能不能发现人才,能不能使用人才。”“人才不断涌现,我们的事业才有希望。”

 

江泽民200069日在《中共全国党校工作会议上的讲话》中指出:“当今和未来的世界竞争,从根本上说是人才的竞争。”“中国的社会主义事业能不能巩固和发展下去,中国能不能在未来激烈的国际竞争中始终强盛不衰,关键就要看我们党能不能不断培养造就一大批高素质的领导人才。如果这个问题解决得不好,我们就难以在新世纪里经受住各种风险的考验,难以实现党和国家既定的奋斗目标。全党同志都要从这样的政治高度来认识培养优秀中青年领导干部的重大意义,紧迫地而不是松懈地、认真地而不是敷衍地按照中央的要求把这项工作抓紧抓好。”

 

2003523日总书记胡锦涛主持政治局会议,专门研究和部署进一步加强人才工作等问题。会议认为,人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题。强调人才资源是第一资源的科学判断,要求各级党委和政府认真贯彻十六大提出的尊重知识、尊重知识、尊重人才、尊重创造的重大方针,进一步加强党对人才工作的领导,按照党管人才的要求,形成党委统一领导,组织部门牵头抓总,有关部门各司其职、密切配合的人才工作格局。

 

“为政在人”,“其人存,则其政举。”(《礼记.中庸》),“文武之道,未坠于地,在人。”(《论语.子张》)孔子将“举贤才”视为政治成功的根本。事实上,任何一个合理化的政治体制,都需要最优秀的贤才出仕,才能产生应有的政绩效果。

 

孔子强调从政贤才必须德才兼备,且以德为先。他说:“人必忠信重厚,然后求其知能焉。……是故,先其仁信之诚者,然后亲之,于是有知能者,然后任之。故曰亲仁而使能。”(《说苑.尊贤》)。

 

与后世伪儒以为有“德”就有了一切的空头人才观完全不同,孔子要求从政贤才必须具备超常出众的才干。孔子躬亲培养政务官人才,要求成为“君子不器”的全才,除了接受道德品德和指导思想教育,还要精通六艺──礼、乐、射、御、书、数,熟知以六经──《诗》、《书》、《礼》、《乐》、《易》《春秋》为基本内容的文献知识,懂得处理政务,管理赋税,主持典礼,接待宾客等;并因材施教,在全才基础上着重发挥每个人的专长。

 

柏拉图设想的理想国,需要源源不绝的杰出、优秀人才(圣哲贤人俊杰),组成各级政府。

 

孔子和柏拉图以后二千五百年,世界已经进入高度知识化的人才竞争白热化时代,今日中国需要大批现代意义上的德才兼备贤能政治家和管理大师。

 

“所谓天下之至明者,能举天下之至贤者也。”(《家语.王言解》)

 

高明的执政党,应能结合配套改革,朝向发现、吸收、培养、深造、推荐、输送遴选、考核人才的大学府,以及政策研究设计智库的大方向逐步转化,避免“一党制”-“多党制”-“无党制”的风险和折腾,稳步走上以“无党制”取代“一党制”的无痛转型之道,在人民信任委托下,为保障贤人政治天长地久,充当不干政的“政府制造者”(GovernmentMaker)神圣角色。

 

为适应这种转化的意境和长远任务的实质,执政党宜在适当时候“正名”,庶几“实明、名正、言顺”。

 

 

结语

 

走马灯式的多党竞争,效率低下的双议会决策体制,以及形式重于实质的嘉年华式普选制度,都不再是后现代民主政治必不可少的要素。重要的是在公平竞争前提下培养和选拔为民意认可的真正优秀管理人才,组成一流水平的贤能政府,建立特色权力制衡和民意确认机制,以创新精神改革议事和立法功能,因应现代社会“非群体化”特色,合理地重组、下放和分散决策权力,实施更为有效的决策分工,履行中庸优化决策之道。这种情况下,政府决策可望最大限度地符合广大人民的利益,在具有先进内涵的“心态文化”支持下,造就一个灵性创造能力得以循正道顺畅发挥的高度和谐化社会大环境;民德归厚(《论语.学而》),科学昌明(发明创造纷至沓来,实现可持续的发展)、欣欣向荣,由小康而臻大同焉。

 

上述不落西方传统窝臼,符合政治稳定前提和持续发展经济要求,适合本国特点的体制内“安全通道”型创新改革建议,如由执政党主导,结合先进文化建设工程,在充分“受控”条件下,波澜不惊,循序渐进、由点及面、稳步贯彻,现行权力结构不仅不受破坏或颠覆,恰恰是有利于执政党再立新功、提升权威,赢得长期合法执政地位的建设性进程。

 

在这样的改革进程中,现在的统治阶层自始至终不必面对夺权斗争的威胁,只要坚持主动领导、推进,而不是中断、破坏这个过程,统治阶层成员在合法边缘范围以

内的既得利益不会因为这个过程而遭清算,他们在起跑点上仍然拥有非常有利的权力地位,他们的前途仍将在未来的人才竞争中把握在自己的手中;为大公、为大私,功利双全,莫此为甚。如此,执政党内部害怕改革的阻力将大大减少,党内既得利益群体和各种保守势力一旦明白过来,世界上舍此不会再有更加有利于自己的优化选择,恐怕唯有像当初接受邓小平的经济改革新政那样,不得不力争有所表现的一席之地了。

 

这样的改革一旦启动,政府就可以堂堂正正地向全世界宣布:我们的国家不仅取得了经济改革的显赫成就,还将在政治改革方面开创民主化新纪元。即便没有开放党禁,政府(包括行政机关和人民代表大会)的产生方式维持现状,仍然不是一人一票选举产生政府,但因有了以民意为后盾,具有权力制衡功能的评监会,有了一人一票的“确认”投票制度,有了党政分开、走向“无党制”的前景,政治民主化改革就此正式起步,其严肃性和必然性可信、可证。由此应能造就一个持久政通人和、安定和谐、发展进步的局面;中国社会将有希望转进灵性创造能力空前大觉醒、大解放的新时代;相应迎来国际社会的高度信任、谅解和支持,所谓“妖魔化”之说必然不攻自破;能够同一切国家和人民成功合作,友好相处,互相提携,排难解纷,为人类大家庭和平、理性、共同缔建人间天堂,作出应有的贡献。

 

一个占全球人口五分之一的泱泱大国,历尽艰难曲折之余,终于沿着先进文化的方向,走上创新型政治民主化改革的康庄大道,可能是世界史上一次具有崭新示范意义和深远正面影响的和平演变之旅,极大地加快终结马克思痛切命名的“史前史”期,展开一部真正人类史。

 

 

(全文完)

 

2003719日第一稿

 

201095日修改重发

 

 

欢迎讨论,联系电邮:paulpang21@yahoo.com

 

part I part Ⅱ part Ⅲ part Ⅳ

 

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庞忠甲為美国万新国际经济与社会学研究院首席研究员。
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