01/01/2023 第一百八十七期
 
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“国进民退”现象及其对中国经济的影响
作者 章嘉琳
2010年8月1日


中国自从八十年代初实行以市场为导向的经济改革以来,政府一直鼓励民营经济部门的发展,降低国营企业的作用。但近几年来情况出现了逆转。由于国内外经济形势的变化,国营企业重获重视,民营企业相对萎缩。人们担心北京是否会脱离市场经济重新回到计划经济。目前中国的财经和学术界正在热烈讨论这一新的“国进民退”现象,以及其对中国和世界经济的影响。

 

国营企业重新崛起

 

自从中国在1984年正式宣布改革开放以来,国营企业实行了承包经营责任制。但这并未能扭转国营企业的亏损状况。上世纪九十年代初,北京开始进行国营企业的“抓大放小”的体制改革,由政府保留一些大的关键性企业,让大多数中小型企业民营化。1999年中央政府进一步给国营企业明确的定位。根据这一定位,国营企业只能在以下三个经济领域中立足:1, 涉及国家安全的行业;2,由国家垄断的资源行业;3, 提供公共品公益性事业。国营企业必须从竞争性行业退出并让民营企业进入。随后,国营企业几乎从食品、纺织服装、家用电器等消费品部门销声匿迹。法律规定民营部门甚至可以进入过去国家垄断的行业如金融业、电力、通讯、铁路、民用航空、石油等部门。结果,到2008年,国营企业在中国工业生产中所占比重从改革开放初期的80%降低到30%

 

但到了2003年,在国务院下面建立了一个新的机构---国有资产监督管理委员会(国资委)时,国有企业却时来运转了。这个机构的任务是通过改组和兼并重整国有企业,使他们转亏为盈。国资委主任李荣融宣布,国民经济中的电力和电网、石油和石油化工、电讯、煤炭、民用航空和海运等七大领域完全由国家经营,民营部门不得参与。

 

与此同时,北京欢迎和吸引外资到国营企业来投资。这些新政策的确有利于国营企业的发展。它们开始盈利,2006年赚到利润1470亿美元。直属国资委的149家央企中,有19家在《财富500》中榜上有名。中国的国营企业已经浴火重生。

 

2008年的全球金融危机给予国营企业新的推动力。中央政府提出了4万亿元(5860亿美元)的刺激计划,进行基础设施建设,如道路、高速公路、机场等建筑工程,其中大部分包给了央企。此外,央企还可以很容易从国家银行获得贷款。在2009年,约有80%的银行贷款,相当于9万亿元(1.4万亿美元)流向了国营企业。

 

巨型企业和垄断的出现

 

在全球金融危机的影响下,中国的出口下降,企业破产数和失业率上升。北京政府于2009年初颁布了“10大产业振兴规划”,鼓励钢铁、汽车、造船、机器制造等行业的大型国企兼并中、小民营企业,以形成能够参与国际市场竞争的巨型企业。

 

2008年以来,国营企业在中央和地方政府的财政支持下大举收购民营企业。下面仅是2009年一些重要的兼并例子。

 

在钢铁业,长期亏损的国营企业山东钢铁公司兼并了民营的日照钢铁公司,组成全国第二大钢铁集团。另一国企宝山钢铁集团收购了宁波钢铁公司。

 

在石油业,中石油收购了黑龙江省绝大多数民营石油企业。

 

国企食品巨头中粮公司入股并收购了民营的蒙牛公司,是中国食品业中的最大兼并案。合并后的公司经营范围远远超过饮食业,扩及到民用住房和商业地产业。

 

在山西,省政府下令改组煤炭业,民营资本不得超过30%

 

国营企业的大举收购和兼并出现在汽车、造船、民用航空、金融等众多领域。这些巨型国企的产生挤压了民营企业的发展空间,阻碍了市场竞争。目前,国企几乎垄断了中国所有的资源产业,如石油、电讯、电力、烟草、煤炭、民用航空、金融和保险,等等。结果,民营企业不得不退出这些领域。

 

不仅如此,国企还享有上市和融资的优先权。大多数央企已经在上海和深圳证交所上市。它们的市值迅速上升。这些特殊利益集团挟着雄厚的资金和政治势力,可以轻易合并及收购其他公司并在很多市场实行垄断经营。另外,它们掌握的大量流动资金流入房地产和股票市场,推升了经济泡沫。

   

据统计,最近所有央企80%的利润来自不到10家多种经营的巨头包括中石油、中海油、中国电信、中国联通、中国移动等。而其他大多数国企要么产能过剩,要么经营不善,只能依靠国家补助和贷款维生。2008年,也有很多沿海地区的民营企业倒闭。因此,国营企业的卷土重来不仅造成了价格泡沫,也加剧了中国经济的结构失衡。

 

一场新的圈地运动

 

“国进民退”产生的最大恶果之一就是助长了中国房地产市场的泡沫。

 

按照中国的法律,城市土地归国家所有。但地方政府可以通过招标转让一定面积的土地使用权给私人或公共部门,期限不超过70年。得标者则可把这部分土地的使用权转卖给开发商,作为住宅或商业建设用途。

 

北京政府自从1992年开放房地产市场以来,私营部门一直是这一市场的主角。后来国营企业的市场份额逐步增加,从开始时的8%上升到60%。很多从来没有涉足房地产市场的央企和地方国企纷纷竞相进入这一市场以图分一杯羹。据官方资料显示,在136家央企中有超过70%进入了房地产市场,包括中化、中国铁路、中国冶金等。在全国主要城市成交地价排行前10名的高价地块中,六成买家有着国资背景。在全球经济增长放缓的情况下,中国的制造业公司的生产能力过剩。它们看到在房地产市场最容易获取利润,于是凭借自己优良的信用评级向国有商业银行取得低息贷款,在北京、上海等都会城市的土地拍卖中成功买下黄金地段,不断刷新地价记录并产生一个又一个“地王”。这种行为引起了公众的愤怒。人们把国企这种对土地的过度侵占称为中国式的“圈地运动”。

 

但是这些新的地王并不急于把土地转售给开发商建造住宅。由于土地供应有限,地王们通常把地囤积在手中等待地价上涨。结果,很多城市的土地闲置,而住房的供应却紧缺。据最近媒体报道,很多大城市新建的住房空置率高达50%,同时有85%的居民无力购买一套住房。这使房价飞涨。在过去的4-5年里,中国的地价和资源价格上涨了5倍以上。而央企和地方国企则从中获取了暴利。现在住房问题已经成为中国社会动乱的根源和不稳定的因素之一。

 

“国进民退”对中国经济的影响

 

中国目前正在进行一场辩论,到底是否出现了“国进民退”现象,如果是如此,则对中国经济将会产生何种影响。

 

北京政府的发言人曾正式否认出现了“国进民退”的趋势,并强调在过去30年里国营部门和民营部门“比翼齐飞”。发言人援引官方的数据指出,在2009年,以工业产值、利润、就业人数和经济增长率等项指标来看,民营部门均超过了国营部门。而且政府推动民营经济发展的政策并无改变,仍然鼓励国营、民营和外资混合经营或相互持股。

 

但大多数学者和媒体对此持有异议,认为政府所引用的数字不可靠并带有选择性。由于国营企业普遍经营不善,仅仅以它们的产量、营业额、就业人数和利润的下降来说明它们没有重新崛起,是缺乏说服力的。“国进民退”可以从以下角度来衡量。一是国家仍阻止私人企业进入关键的、特别是由国企所主导和垄断的行业;二是国家加强了对经济的干预;三是国家将更多的资源配置给国企而不是民营企业;四是国企向竞争性行业扩张以及国企集中度的提高。很多学者指出,在市场经济条件下,政府应当扮演调节者而不是利益相关者的角色。

 

“国进民退”过程中的负面作用已经显现出来,包括:

 

·         国企把资本和权力结合在一起形成的垄断,在很多经济领域抑制了市场竞争,导致市场失灵和普遍性的腐败。

 

·         由于国企的收入更多依赖政府支出,较少依靠市场需求,其行为不可能提高消费支出并促使经济平衡。这将增加中国在经济增长模式转型中的交易成本。

 

·         国企主要依靠政府贷款和补助,而不是依赖创新和科技进步,因此其效率较民营企业为低。

 

·         国企支付给它们的高层管理人员高额工资和奖金,因而对政府和股东的贡献较小。

 

·         由于很多国企投资于风险较高的项目,一旦泡沫破裂和发生银行危机时,坏账将急剧增加。

 

中国专家学者担心,如果上述负面影响不予认真对待,中国可能会出现“非市场化”趋势并重新回到计划经济的老路。

 

重新振兴民营经济的举措

 

很多经济学家指出,中国改革开放30年来的一个重要奇迹,就是民营经济的兴起成为经济发展的主要动力。按官方统计数字,民营企业现在占国内生产总值的65%,新增就业人数的80%,政府税收的65%2009年,民营企业的工业生产年增长18.7%,而国营企业只有6.9%;民营企业收入增长18.7%,而国营企业下降0.2%;民营企业利润增长17.4%,国营企业则下降4.5%;民营企业就业人数增长5.3%,而国营企业只增加0.8%。根据这种情况,学术界呼吁政府放松对民营企业的限制,还给它们应有的权利,重新振兴民营企业,正如过去党和政府多次通过的决议所指出的那样。但这些决议一直没有得到落实。

 

看来北京政府已经注意到住房中的严重问题。作为第一步,国资委于20102月下令76家主要业务不在房地产的央企退出房地产市场。这项行动被认为是让国企撤出投资和遏制房价及地价飞涨的政府广泛计划的一部分。

 

很明显,当局也开始认识到“国进民退”的严重后果。2009年底,北京中央经济工作会议上作出决定,鼓励民营企业创造就业机会,增加私人资本的市场准入,保护私人投资者的合法权益。20103月,温家宝总理宣布了被称为“温四条”的新政策。

 

随着全球金融危机有所缓和,北京开始考虑从前一时期的刺激计划中的退出战略,以减少国家在经济中的作用并鼓励私人资本和外资。“温四条”包括以下一些新的内容:

 

·         鼓励和引导民间资本进入交通、电讯、能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域;

 

·         推动民营企业通过研究和开发自主创新和转型升级;

 

·         鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与国有企业改制重组;

 

·         建立健全民间投资服务体系,修改不利民间投资发展的法规政策规定。

 

同时,国资委主任李荣融表示国有企业将逐步退出竞争性领域,使民营企业有更大发展空间。

 

分析家们指出,如果上述新政策能够付诸实施,将会扭转“国进民退”的趋势,全国将会有相当于6.7万亿美元的民间资本代替政府的刺激计划,成为中国后危机时代经济增长的新动力。

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章嘉琳现为美国斯坦福大学胡佛研究所客座研究员。1960年毕业于前苏联莫斯科国际关系学院。曾任上海国际问题研究所研究员、教授。出版过中、英文著作并在中外报刊发表过大量文章和评论。最近的著作包括:《中国加入世贸组织和获得永久正常贸易关系地位后的美中贸易问题》,胡佛研究所出版社,2000年;《关于中国汇率的争论-应当或将要重估吗?》,胡佛研究所出版社,2004年。
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