改革开放30多年来，中国农村的发展始终落后于总体的经济增长。城乡居民收入差距不断扩大，使农村地区成为中国政治和经济生活中不稳定因素之一。学者和分析家们指出，其根本原因是农村土地的产权没有明晰界定并受到保护。农民不享有土地所有权。更重要的是现行的将城乡分割开来的二元治理结构及户籍制度，更加剧了收入的差距并使之永久化。过去30 多年来，北京领导人在每年的中央全会上都在试图进行土地改革，但收效甚微。2008年10月的中共中央17届三中全会终于承认了改革地权对于提高农业生产力的重要性。

从私有制到集体所有制

1949年中华人民共和国成立时，当时的最高立法机构――人民政治协商会议在“共同纲领”（相当于临时宪法）中宣布了“耕者有其田”的政策。数亿中国农民按照其家庭的大小，分到了土地和房屋。他们对自己的土地和房屋拥有完全的产权，包括耕种、居住、买卖、转让和和赠与的权利，任何人不得予以侵犯。1952年，政府向所有农户颁发了正式的《土地房屋所有权证》。尽管实际上早已失效，很多农户至今仍保留着这张业已发黄的证件。

可惜的是，这一蜜月期太短暂了。从1953年起，共产党在全国农村中开展了农业集体化运动。几年前刚刚获得财产权的农民，不得不放弃他们的土地并转交给农业生产合作社。在初期， 农民们被迫加入合作社，但仍保留着他们的地权。随着农业集体化的开展，农民把土地的使用权交给了合作社。1956年，全国人民代表大会正式宣布把地权从农民手中收回转给“集体。”失去了土地的农民变成了“合作社社员。”

下一步是从合作社过渡到人民公社，最早是在1958年。农民们把个人物品包括锅碗瓢盆都交给了公社。他们不再在家里做饭，而是在公社的公共食堂用餐。有些公社甚至宣布它们已进入“共产主义社会。”

但是，取消私有制的代价是巨大的。从1949年到1952年，当农民获得土地权后，粮食产量增加了50％，农民的购买力提高了一倍。但自从农业集体化后，农业产量不断下降，农民生活在贫困之中。1959年大饥荒遍布全国，数以千万计的农民饿死，成为20世纪人类历史上最大的悲剧之一。

包产到户――家庭承包责任制

中国农民对这一灾祸进行了抗争。农业集体化一开始，他们使用一切可能的手段来抵制当局的集体化政策。1956年，当农民的地权被正式剥夺后，辽宁、安徽、浙江、江西、四川、山西、河南和河北等八个省的许多农民不约而同地带着它们的牲畜退出了合作社。

一些有创意的农民用另一种方式在现有体制内来挑战当局的政策。他们在合作社内创立了“包产到户”制度。最早在1956年下半年，浙江永嘉县当局发现集体劳动无法刺激农民的积极性，于是决定把合作社的集体土地转包给个体农户以激励农民更加努力劳动。在这一体制下，集体土地以合同形式分给农户，以每户承担一定的责任为前提。在开始的时候，这种责任同产量相联：农民以相应的一块土地的常年平均产量为基线，计算出应提交多少给国家和集体，以此承诺来交换土地的承包经营权。显而易见，这一种合约，它规定增加的产量归农民自己，农民因此可以挣得比以往任何时候都多的收入。同时，土地的所有权不变，仍属于“集体”；只不过按照约定的条件交给农民使用而已。

包产到户很快普及到全国的农村。1961年，甘肃和宁夏约70％的合作社、安徽85％的农村实行了包产到户。尽管包产到户促进了生产和提高了农民的生活水平，直到1978年底前中央政府并没有认可这一制度。最高领导人及其保守派同僚指责这一做法，给它贴上“资本主义原则”的标签，并批评支持这一做法的地方官员是“走资本主义道路。”很多官员被降职甚至受处分。但是，即使在文化大革命的艰困年代，包产到户在很多地区并没有消失。

1978年安徽风阳小岗村的17位农民在村长的带头下，在一份包产到户的合约上按下了手印。他们后来被人们称之为全国土地改革的先锋。但改革并非一帆风顺。最高领导人中的保守派竭力阻挠实行包产到户。只有到了1982年邓小平实际掌权，包产到户才在全国农村普及开来。

包产到户的实践显示出，农民对集体土地的权利可以经由农民同集体之间缔结合约的形式来体现。中国经济学家周其仁把它称之为“中国式的产权界定。”但这只是指使用权而不是所有权。实际上，这一安排只是允许有限使用土地的权利，而不是拥有土地。

自从包产到户合法化之后，这一做法又不断改善和升级。当局意识到合约期限的不确定性会提高执行的成本，于是党的中央委员会在1980年代的指令中规定了土地承包的15年期限。之后又延长到30年。合约中的责任也从原先的联系产量，发展到同土地的价值挂钩。

土地流转

20世纪末、21世纪初，中国经济的快速增长导致了城市化的突飞猛进和对土地的巨大需求。同时，越来越多的农民转入到城市，在农村留下大量闲置土地。显而易见，过时的、僵化的土地制度已经无法应对国家现代化所提出的挑战。

农民们再一次创造了新的方式，在现有法律范围内行使他们的土地权利。早在1992年，广东南海的农民建立了一种新型的合作社。他们把承包的土地集中起来作价入股，然后统一规划经营，兴办企业。这就是所谓“土地流转”的最初形式。尽管当时遭到不少批评，这一做法很快在全国流行开来。土地使用权的流转增加了全国对急需的土地的供应，为中国这个日益成长的“世界工厂”提供着土地支持。

在新世纪之初，土地使用权的流转又出现了新的形式。一些农民建立了股份制企业或新的集体农场，以自己的土地入股；另一些人则租下进城农民所留下的土地，把它集中起来变成农场。这使得有可能建立大型更有效率的农场，增加农业产量和提高农民的收入。根据2002年全国人大通过的《农村地区土地承包法》，农地的收益和转让可长期包给农户，但集体仍是农地的法定所有人。

这种土地的多种所有形式很快从仅仅出租和转包发展成股份制合作社和农业企业。例如，河南省的几个县将整村土地流转，成立股份公司开发生态农业园。其他土地流转方式包括建立土地信托、互换、土地信用合作社，等等。很多地方政府允许和推动土地流转以提高土地使用效率，实现农业产业化和城市化，只要土地的所有权和用途（只用于农业）不改变。参与流转的各方应当缔结书面合约，明确转让的土地面积、地点、用途、条件、价格和责任。在某些地方，收益按照51：49在企业和农民之间分成。

不彻底的土地改革

尽管土地流转已经在很多省份实行，它的法律地位仍很模糊。自2004年的中共16大提出“按照依法自愿有偿原则实行土地流转”后，各省开始制订相应的地方法令来规范农村土地市场。但还是缺乏全国统一的法律。人们寄望于2008年党的三中全会解决这一问题。结果又一次落空。甚至在前几次党的文件中出现的“健全土地承包经营权流转市场”字样，也被“探索土地承包经营权流转”的句子所代替。其基调显然变得更加谨慎保守了。

此外，农民更急切关心的是土地承包30年期满后怎么办？延长多少时间？很多人希望土地承包权永久不变，或者至少延长到70年。令他们失望的是，中央全会否定了初始文件起草者关于农村土地承包权永久不变的建议，而使用了“家庭土地承包权长久不变”的字眼。但人们会问“长久”的定义是什么？同时，全会还坚持农村土地的集体所有制。

另一项引起关注的问题是利用土地抵押取得贷款。农民最需要财产的抵押权，以便从银行获取贷款，这是市场经济的权利。毫无疑问，缺乏抵押权的财产权是不完备的。在全会的最后文件中没有写入这一权利。据一位文件起草者透露，某些高层官员和经济学家反对这一建议，指出日本的农地抵押也只有1％。这里还有一系列技术问题有待解决。例如根据现行法律，农民的房屋还没有房产证，而这是从银行取得抵押贷款的必要文件。

全会没有同意让农民“永久使用土地”，也否定了土地使用权中的一个重要部分――土地抵押，使很多具有改革意识的官员和学者深感沮丧。有消息说，在会议上曾有激烈争论。城市既得利益集团和中央某些部门反对上述建议，担心他们会失去以低价获取农村土地的特权。同时，一些保守派人士则警告说，任何对现行的集体所有制的削弱将导致农民丧失安全感，可能出现数以百万计的失地农民。因此，看来共产党仍受到过去政治教条的束缚。

实际上，党的决策会议只进行了不彻底的土地改革。但它保证要建立一个市场，让农民可以转包、租借、交换和互换土地使用权，或参加股份企业。虽然这些做法已经在很多农村地区存在，现在予以正式合法化无疑将降低中国农村经济中的交易费用，标志着向改革土地制度前进的重要一步。

把土地归还给农民

自2004年以来，中央政府每年都把农业问题列为最重要的日程。但中国的城乡收入差距仍从1999年底的1：2.6扩大到2007年的1：3.3，人均收入则从780美元扩大到1411美元。

学者和分析家们认为，土地改革（包括土地流转）不彻底的原因在于地权缺乏清晰界定。根据现行法律，农村土地属于集体所有，包给农户使用。农民承包和经营的土地可以转让和交换，但不能出售和抵押。农民无权改变承包地和宅基地的用途。而“集体”的涵义相当模糊。它可以是由上级党组织指定的村委会，或乡镇政府，甚至可能是县和省政府。由这种抽象的、虚拟的“集体”来行使土地权利是不现实的。

制度经济学派认为，在产权模糊（权利失灵）的情况下，政治权力在资源分配中起决定性的作用。在农村土地方面，即使是农民的承包经营权也未能得到保障。村和乡镇政府往往以“集体”的名义，掌握对土地的全部权利，超越了农民的承包经营权。这些政权机关可以在“公众利益”的幌子下随意处置农地，或通过新的法规条例来征用土地。被征用土地所产生的巨大利益（无论是用作工业或住房建设）都归于这些政权机关或开发商。农民失去了土地及其本来预期可以得到的增值。特别有欠公平的是政府机关征用了公共所有的土地并转给私人开发商牟取暴利。这类交易明显构成对农民土地使用权的侵犯。

近几年来，一个越来越普遍的现象是地方官员――通常是村一级――征用土地然后出售给城市工业或房地产开发商。这一过程中充满了腐败。地方官员从开发项目中获利，而农民没有获得应得的补偿。愤怒的农民不断举行示威活动，抗议腐败官员非法夺取他们的土地。这种大规模的抗议甚至在全国各地引发流血冲突。

正如罗纳德‧科斯(Ronald Coase)所指出，“清楚的产权界定是市场交易的前提。”中国的一些经济学家们也认为，不把地权还给农民，市场经济无法在中国真正建立。人们不禁会问，为何政府已经承认了资本、劳动和人力资本的私人所有的合法性，却拒绝把土地权利归还给农民？被剥夺了土地的农民也丧失了在地方上的、分割的土地市场上进行平等交易的权利。迄今为止中国还没有建立起一个全国性的、统一的土地市场。土地价格不是由供需来决定，而是由政府干预，忽视了千百万农民的权益。依据现行法律，城市土地虽然属于国有，却可以随时交易，长期出租。相反，农村土地却不能在市场交易，除非政府先予征用。这种做法为各级政府的寻租行为大开方便之门，从而显著地增加了农业生产的交易费用。

中国的一些学者一直争辩说，要使农民得以享受更多的经济增长果实，建立一个开放的、良好规范的农村产权市场是必需的。他们认为这将鼓励农民把集体租赁给他们的小块土地集中起来使用，更有效地开发他们土地的市场价值，并利用他们所获得的资金到城市去开办企业。学者们还认为一个正规的土地市场可保护农民免遭地方官员任意攫取集体所有农地作为私用。

另一个未解决的问题是农民宅基地的法律地位。近年来，越来越多的农民在自己的宅基地上建造了房屋并出售给城市居民，特别是在房价高涨时。有趣的是，依照法律，宅基地属集体所有，不得出租或出售，但农民却拥有宅基地上房屋的完全所有权。由于没有建设部颁发的产权证，农民只能在私下对这些房屋进行交易。经济学家厉以宁指出，只要农民不能拥有和交易自己的宅基地，全国总值达20万亿人民币的宅基地就成了“死”的资产。如果允许农民用来作抵押，就可以把得到的钱来兴办养鸡场或任何事业。学者们强烈建议农民的宅基地和房屋应当视作资本并自由进入土地市场。

越来越多的学者呼吁实行“同地，同价，同权。”集体所有的土地至少应当和国有土地一样同等对待，享有转让、出租和抵押的权利。简言之，政府所应该做的是把所有土地归还给它原来的主人――农民。这一步将会给农村的发展注入活力，提高国内的消费，从而成为摆脱目前这场全球金融危机取得经济增长的主要动力。

很多学者指出，目前这一地权困局的根本原因在于国家的治理结构。整套农村土地制度的设计不是为了让农民自由处置土地并从土地中获取最大限度的收入。相反，却让政府和城市居民分享了大部分的土地增值。自1950年代以来，城乡二元户籍制度，集体土地所有制以及国家的严密控制，加深了城市与乡村的分隔。

中国现在又一次站在改革的十字路口上：国家是把土地归还给农民并建立土地一级市场，还是只对现行的体制作些修补实行有限的改革？大多数农民和专家希望把土地平等地分给农民，给予他们与城市居民同等的政治和经济权利。

令人鼓舞的是最近的中央全会决议中承认，“城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”，表示“要着力破除城乡二元结构、形成城乡社会经济发展一体化新格局。”它还决定进行土地整顿和登记。这是将来发放农村土地使用权证的必要条件。人们期望中国的立法机构下一步将会修改有关的法律，如土地管理法和物权法，取消对农民土地权利的诸多限制。